Última actualizacón: 1 enero 2021 a las 12:29
Tengo que reconocer que el título de este comentario ya es engañoso de por sí. Nos hemos acostumbrado a emplear el término “conflicto” para referirnos tanto a una simple riña familiar como al caos más absoluto que se desata en un enfrentamiento armado entre dos Estados. Por lo tanto, en honor a la verdad creo que lo que está sucediendo en Siria se define mejor como una guerra civil en la que el Estado emplea todos sus recursos militares no sólo en derrotar a una parte de la ciudadanía que se ha levantado en armas ―los llamados rebeldes―; sino en eliminar sistemáticamente pueblos y ciudades enteras con el objetivo último de sembrar el terror más absoluto entre el resto de la población. La cifra de muertes aumenta sin parar (la inmensa mayoría de las víctimas son civiles) familias enteras cuyo único pecado ha sido nacer en ese país.
Para responder a la pregunta que nos planteamos debemos señalar que la Organización de las Naciones Unidas es una “organización internacional fundada en 1945 tras la Segunda Guerra Mundial por 51 países que se comprometieron a mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar entre las naciones relaciones de amistad y promover el progreso social, la mejora del nivel de vida y los derechos humanos”. En la actualidad, el número de Estados miembros asciende a 193, lo que supone que la inmensa mayoría de la población del planeta se haya representada en su seno.
Como carta de intenciones, esta definición de la ONU tomada de su página web oficial resulta contundente. Admitiré sin reparos que la labor que viene realizando la ONU constituye el pilar básico en el que se apoya el bienestar de una gran parte de la población del planeta; personas que tienen depositada su fe y la esperanza de un futuro mejor en los miles de funcionarios de este organismo, personas en definitiva que no han conocido otra cosa que la pobreza y la desilusión. Sin embargo, esta realidad no debe impedirnos hacer una valoración crítica de su forma de actuar en “conflictos” como el que viene sufriendo la población siria desde hace más de un año, precisamente por tratarse de una situación creada tras el grito desesperado de la ciudadanía por tener libertad.
Deber … qué palabra tan interesante. La Real Academia de la Lengua Española define el término “deber” entre otras acepciones como “estar obligado a algo por la ley divina, natural o positiva”, por lo que antes de valorar la actuación de la ONU en la situación de Siria tenemos que analizar cuáles son las normas por las que se rige este organismo. En este sentido debemos acudir a la Carta de las Naciones Unidas que constituye el documento fundacional que establece la forma de trabajo de la organización, las funciones de sus organismos y los poderes y facultades de que gozan cada uno de ellos.
En relación con esta cuestión, el artículo 24 de la Carta recoge las funciones y poderes del Consejo de Seguridad como órgano encargado de velar por el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Las facultades que se le otorgan a este organismo colegiado, que está compuesto por cinco miembros permanentes (la República de China, Francia, la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de América) más otros diez miembros rotatorios, se recogen en los capítulos VI, VII VIII y XII de la Carta. Ésta hace referencia además a la obligación de todos los Estados miembros de aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad (artículo 25) aunque, como se ha visto a lo largo de la trayectoria de este organismo, algunas decisiones se cumplen más rápidamente que otras; y en otros casos, simplemente se hace caso omiso de ellas (por lo tanto, la ausencia de voluntad política en unos casos, y el escaso compromiso a la hora de hacer cumplir sus decisiones en otros, son los principales puntos débiles de la ONU). El artículo 27 establece que cada miembro tendrá un voto y que las decisiones del Consejo se tomarán con el voto afirmativo de nueve miembros “incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes”. He aquí la piedra de toque del Consejo de Seguridad. Esta última coletilla hace referencia al famoso derecho de veto que poseen las grandes potencias en la toma de decisiones del órgano más importante de la ONU. El lenguaje jurídico y diplomático sabe camuflar muy bien las cuestiones más controvertidas, puesto que el derecho de veto ha sido el muro de hormigón con el que han chocado las voluntades de algunos Estados miembros para intervenir en situaciones que se han vuelto insoportables para la comunidad internacional.
El Capítulo VI de la Carta comienza con el artículo 33 donde se mencionan los métodos de arreglo pacífico de controversias: “las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección”.
Ahora bien, cuando la situación es de tal gravedad que no permite una solución “pacífica” negociada entre las partes en conflicto ―caso evidente de la situación en Siria― entra en juego el Capítulo VII titulado “acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión”. El artículo 39 afirma que es competencia del Consejo de Seguridad determinar en qué casos se está produciendo una amenaza a la paz o un acto de agresión, correspondiéndole decidir qué medidas de las contempladas en la propia Carta deben tomarse.
Entre las medidas a adoptar, el artículo 41 establece aquellas que no implican el uso de la fuerza: se refiere a los embargos, limitación de las transacciones económicas, bloqueos de las comunicaciones y ruptura de las relaciones diplomáticas entre otras. Es lo que conocemos como “sanciones”; medidas que la comunidad internacional adopta de forma coordinada con el objetivo de hacerle saber al Estado “infractor” que el camino que está tomando sólo le perjudicará más aún ―aunque vemos que afecta sobre todo al terreno económico―. Ejemplos recientes de la aplicación de estas medidas los tenemos en el embargo a la venta de crudo impuesto a Irán a consecuencia de su decisión de continuar el enriquecimiento de uranio, o el embargo de bienes y la prohibición de transacciones comerciales con Libia antes de la caída del régimen de Gadaffi.
Cuando estas sanciones no cumplen su cometido o no son suficientes, el Consejo de Seguridad puede decidir finalmente el empleo de la fuerza militar:
Artículo 42: Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.
Por lo tanto, la Carta otorga al Consejo de Seguridad, y por ende a la ONU, la capacidad para intervenir de forma directa ante cualquier conflicto que amenace la paz y seguridad internacionales recurriendo al uso de la fuerza si ello es necesario. Ahora bien, no debemos olvidar un aspecto fundamental: Naciones Unidas no posee un ejército propio por lo que tiene que recurrir a los efectivos que los distintos Estados miembros y otras organizaciones regionales ―véase la OTAN― ponen a su disposición en cada caso concreto. Este asunto no es de menor importancia ya que ha sido ―y seguirá siendo― fuente de enfrentamientos tanto por el enorme gasto que supone el despliegue de este tipo de operativos, como por los problemas de mando y control. Estos soldados que actúan bajo el paraguas de Naciones Unidas son conocidos como cascos azules: fuerzas para el mantenimiento de la paz que “trabaja[n] para crear las condiciones adecuadas para una paz duradera en un país desgarrado por un conflicto”.
Los cascos azules se despliegan sobre el terreno únicamente cuando se cumplen una serie de requisitos y con unos principios operacionales que están claramente determinados. Entre ellos destaca la necesidad de que las partes en el conflicto presen su consentimiento al despliegue de la misión y que «asuman un compromiso para avanzar hacia un proceso político»; la prohibición del uso de la fuerza ya que «las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas no son un instrumento para imponer la paz», aunque cabe una excepción a esta regla puesto que «pueden usar la fuerza a nivel táctico, con la autorización del Consejo de Seguridad y si se actúa en legítima defensa o en defensa del mandato». Del mismo modo, la ONU exige a las misiones que sean imparciales:
Una operación de mantenimiento de la paz es similar a un buen árbitro que se mantiene imparcial, pero que sanciona las infracciones. La operación no debe tolerar las acciones de las partes que infrinjan los compromisos asumidos en el marco del proceso de paz o las normas y los principios internacionales que sostiene la operación.
A pesar de la necesidad de establecer y mantener buenas relaciones con las partes, una operación de mantenimiento de la paz debe evitar escrupulosamente las actividades que puedan comprometer su imagen de imparcialidad. Una misión no debe apartarse de la aplicación rigurosa del principio de imparcialidad por temor a una mala interpretación o a una represalia.
Vemos lo irónico, contradictorio y en ocasiones contraproducente de estos principios. Se prohíbe el uso de la fuerza salvo en casos muy excepcionales, aunque para tomar finalmente esta decisión hay que tener en cuenta como «lo más importante, el efecto que la acción tendrá sobre el consentimiento nacional y local de la misión». Es decir, antes de priorizar la defensa unos principios universales contenidos en la propia Carta (protección de la vida, defensa de los derechos humanos etc.), o los criterios éticos y morales que han llevado a la presencia de una fuerza multinacional de paz en un determinado territorio, es necesario calcular el efecto que ese uso de la fuerza puede tener en el consentimiento otorgado para su creación. Por este motivo, según estos parámetros, «una misión no debe apartarse de la aplicación rigurosa del principio de imparcialidad por temor a una mala interpretación o a una represalia». Puede suceder por tanto que los casos azules ―y las Naciones Unidas en su conjunto― se conviertan en rehenes de la voluntad de un Estado que en definitiva es el que está vulnerando los derechos humanos.
Quizá ahora podamos entender que en muchas ocasiones, el cumplimiento estricto de estos principios no haya hecho sino complicar enormemente la labor de los militares sobre el terreno (no olvidemos que los “cascos azules” son soldados profesionales y no personal humanitario).
Una vez analizada la vertiente jurídica relativa a las posibilidades de actuación de la ONU a través del Consejo de Seguridad, vamos a ver los pasos que se han dado en el seno de la Organización en relación a la cuestión siria.
La Resolución 2042 (2012) del Consejo de Seguridad aprobada en la sesión celebrada el pasado día 14 de abril ha sido la primera adoptada por el Consejo tras más de un año de matanzas en Siria. Consiguió salir adelante tras la retirada del veto que tanto Rusia como China venían imponiendo desde el comienzo de la crisis ―curiosamente, Rusia es uno de los principales proveedores de armas de Siria y aún hoy continúa vendiendo armamento pesado al régimen―. Como se puede leer en dicha Resolución, se condenan «las violaciones generalizadas de los derechos humanos por las autoridades sirias así como los abusos de los derechos humanos por parte de grupos armados, recordando que los responsables deberán responder de sus actos»; y expresa su «profundo pesar» por la muerte de muchos miles de personas en Siria.
Vemos como para los miembros del Consejo de Seguridad no queda margen a la duda acerca de lo que está haciendo el régimen sirio: eliminar sistemáticamente a una parte de la población civil, en su mayoría mujeres y niños.
Naciones Unidas acordó junto con la Liga de Estados Árabes que Kofi Annan actuase como enviado especial a la zona a fin de estudiar la situación sobre el terreno y poder plantear los medios necesarios para el cese de las hostilidades. Fruto de esta misión ha sido la elaboración de un plan de seis puntos que el gobierno sirio se comprometió a aplicar en el mes de marzo. Básicamente, Siria debía detener los movimientos de tropas hacia los centros de población, no continuar usando armas pesadas y proceder a la retirada de las tropas.
Sin embargo, a la hora de la verdad el Consejo de Seguridad solo:
Reafirma su pleno apoyo a todos los elementos de la propuesta de seis puntos del Enviado (anexo) para poner fin de inmediato a toda la violencia y las violaciones de los derechos humanos, garantizar el acceso humanitario y facilitar una transición política liderada por Siria hacia un sistema político democrático y plural, en el que los ciudadanos sean iguales ante la ley independientemente de su afiliación o grupo étnico o creencias, por medios como la celebración de un diálogo político amplio entre el Gobierno de Siria y todo el espectro de la oposición siria, y pide que se cumplan de manera urgente, general e inmediata dichos elementos;
Concluye «expresando su intención» de establecer una misión de supervisión para vigilar el cese de la violencia armada aunque, como hemos visto, aún no ha decidido la el empleo de medios coactivos para lograr ese cese de la violencia. Acuerda el envío de 30 observadores militares no armados para que informen sobre la aplicación del cese de la violencia.
La Resolución 2043 (2012) del Consejo de Seguridad adoptada en la sesión celebrada el 21 de abril acordó establecer una Misión de Supervisión de las Naciones Unidas en Siria (UNSMIS) con un despliegue inicial de 300 observadores militares no armados con un mandato consistente en vigilar el cese de la violencia armada y apoyar la plena aplicación de la propuesta de Kofi Annan (los seis puntos contenidos en el anexo de la Resolución anterior).
¿Y qué opina Siria de la reacción de la comunidad internacional ante lo que está sucediendo en su territorio? El régimen no deja escapar la oportunidad de manifestar que sus actuaciones se ajustan a la legalidad internacional ya que se trata de “asuntos internos del Estado sirio”, insistiendo en que mantiene una lucha contra grupos terroristas que intentan desestabilizar al gobierno. Por lo tanto nos encontramos ante la clásica disyuntiva: ¿los rebeldes pueden ser considerados como terroristas y de esta forma convertir las acciones militares sirias en un medio legítimo de defensa; o bien nos encontramos ante el argumento que utilizan todos los dictadores para justificar los ataques indiscriminados contra la población civil?
Es cierto que la Carta de Naciones Unidas prohíbe la intervención de terceros Estados en los asuntos internos de otro Estado ya que se trata de una cuestión básica de soberanía nacional, aunque la pregunta que debemos hacernos es ¿quién decide que la matanza de civiles desarmados pueda justificarse como una defensa frente a actos de rebeldes o terroristas? es decir, ¿puede un Estado emplear la violencia contra su propia población para defenderse de una revuelta popular que pretende un cambio de régimen?
Bajo mi punto de vista resulta evidente que el gobierno sirio miente en lo tocante a la actuación de los grupos rebeldes. Hay demasiados testimonios que confirman la participación tanto de soldados como de paramilitares adeptos al régimen de Bashar al-Assad en las matanzas perpetradas en distintos puntos del país. De esta forma podemos concluir que, tal y como empieza a admitir la comunidad internacional, la matanza indiscriminada de civiles en la República Árabe Siria supone una amenaza para la paz y seguridad internacionales.
En definitiva, ¿qué puede hacer la comunidad internacional ante este tipo de situaciones, en las que o bien se produce un bloqueo en el seno del Consejo de Seguridad, o las medidas adoptadas no son suficientes? Pues bien, tras muchos debates en el seno de la organización, es aquí donde debería entrar en juego la doctrina emanada de la propia ONU denominada “responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”. La Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados publicó un informe titulado “La responsabilidad de proteger” donde se concluía que la soberanía no solamente daba al Estado el derecho de “controlar” sus asuntos, sino que también confería al Estado la “responsabilidad” primaria de proteger a la población dentro de sus fronteras. En él se proponía que cuando un Estado no protegiera a su población, ya fuera por falta de capacidad o de voluntad, la responsabilidad incumbía a la comunidad internacional en su conjunto.
Fruto de estos debates, en la Resolución de la Asamblea General que aprueba el Documento Final de la Cumbre Mundial del año 2005 (página 33) se hace la siguiente manifestación:
La comunidad internacional, por medio de las Naciones Unidas, tiene también la responsabilidad de utilizar los medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos apropiados, de conformidad con los Capítulos VI y VIII de la Carta, para ayudar a proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. En este contexto, estamos dispuestos a adoptar medidas colectivas, de manera oportuna y decisiva, por medio del Consejo de Seguridad, de conformidad con la Carta, incluido su Capítulo VII, en cada caso concreto y en colaboración con las organizaciones regionales pertinentes cuando proceda, si los medios pacíficos resultan inadecuados y es evidente que las autoridades nacionales no protegen a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad [énfasis añadido].
He aquí el punto de inflexión que deseamos destacar: la comunidad internacional tiene la obligación, incluso a través del empleo de fuerza militar, de proteger a la población de un Estado donde se están cometiendo actos de genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad. ¿Hasta cuándo vamos a esperar?
Quizá sea ilustrativo que exponga cuáles han sido algunos de los antecedentes que han llevado a la ONU a adoptar esta doctrina:
Memorial por el genocidio en Ruanda
1994 – RUANDA. Tras el atentado perpretado contra los Presidentes de Ruanda y Burundi al disparar un misil contra el avión en que viajaban juntos se produjeron en Ruanda masacres sistemáticas que se prolongaron durante varias semanas. Se estima que al menos un millón de personas de la minoría étnica tutsi y también de hutus moderados fueron asesinados. Se calcula además que entre 150.000 y 250.000 mujeres fueron violadas.
En respuesta a esta crisis, Naciones Unidas estableció la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Ruanda (UNAMIR) compuesta fundamentalmente por solados belgas (antigua potencia colonial). Sin embargo, tras el asesinato de la primera ministra Uwilingiyimana, una líder hutu moderada, junto a diez cascos azules encargados de su protección, Bélgica retiró la totalidad de los soldados desplegados. Acto seguido el resto de países pidieron la retirada de sus contingentes. La población quedó en ese momento a merced de los genocidas.
El Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali declaró el 26 de mayo:
«Es un escándalo. Soy el primero en decirlo y estoy dispuesto a repetirlo. Es un fracaso no sólo de las Naciones Unidas, sino también de la comunidad internacional, y todos somos responsables. Se trata de un genocidio».
Mark Huband refiere que “durante los dos días de la masacre de Rukara, 12 y 13 de abril de 1993, el representante permanente de Gran Bretaña en las Naciones Unidas propuso que la ONU adoptase el papel de «mediador político» en Ruanda. Tal posición presuponía que era posible la negociación entre quienes cortaban a hachazos cabezas, piernas, brazos y genitales a las víctimas ruandesas. Todos los miembros de las Naciones Unidas, salvo los africanos, declararon que Ruanda sufría una guerra civil entre el Frente Patriótico Ruandés y el gobierno. Pretendían contribuir así a que la ONU se plantease asumir el papel de mediador y posibilitase el alto el fuego. Fue una de las respuestas exteriores más grotescas ante el genocidio de Ruanda, donde la cuestión de la guerra civil era insignificante en comparación con el genocidio”.
Huband, M. (2004), África después de la Guerra Fría: la promesa rota de un continente. Barcelona: Paidós Ibérica, 463 p.
Enlace a la página permanente del Tribunal Penal Internacional para Ruanda.
Entierro de 465 bosnios identificados en 2007
1995 – SREBRENICA (BOSNIA). Srebrenica es una ciudad situada en el este de Bosnia que durante la guerra que asoló Yugoslavia entre los años 1992 y 1995 constituyó un enclave bajo control del ejército bosnio. Durante años, los serbobosnios sitiaron la ciudad bombardeándola en numerosas ocasiones.
Srebrenica fue declarada zona segura en 1993, y zona desmilitarizada bajo la protección de UNPROFOR, la Fuerza de Protección de Naciones Unidas (operación de mantenimiento de la paz establecida por el Consejo de Seguridad). A pesar de ello, y tras numerosos ataques a pequeña escala y otras escaramuzas, en julio de 1995 Srebrenica fue tomada por las fuerzas serbias. En los días siguientes, los miembros del ejército serbobosnio y la policía bajo el mando del general Ratko Mladic llevaron a cabo un plan premeditado para eliminar a más de 8.000 bosnios musulmanes, incluidos hombres, mujeres, ancianos y niños.
La Fuerza de Protección de las Naciones Unidas compuesta por 400 soldados holandeses sólo estaba autorizada a usar la fuerza en defensa propia, y no en defensa de los civiles a los que debían proteger.
Esta matanza ha sido la mayor masacre con pérdida de vidas humanas en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Ha sido considerada por Naciones Unidas como un acto de genocidio y limpieza étnica.
Enlace a la página permanente del Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia.
Terminaré este ya bastante extenso comentario con un extracto del libro de Michael Ignatieff quien, pese a referirse a la guerra de Kosovo (1999), realiza una serie de valoraciones que considero plenamente aplicables al tema tratado:
«Los países no occidentales, especialmente Rusia y China, afirman que el presupuesto de la soberanía nacional contenido en la Carta de las Naciones Unidas no ha cambiado y no debe hacerlo. Pero las naciones occidentales ―en particular los países miembros de la OTAN― han defendido, al menos desde el final de la guerra fría, que poseen el derecho de intervenir cuando las violaciones de los derechos humanos son flagrantes y persistentes, y también en aquellos casos en los que estas violaciones constituyan una amenaza para la seguridad y la paz internacionales.
Por tanto, las limitaciones en el uso occidental de su poder militar en las misiones humanitarias son, en su mayor parte, autoimpuestas. Aunque los críticos del imperialismo estadounidense lo negarán, estas limitaciones autoimpuestas son importantes. La más importante consiste en que las democracias que defienden la autodeterminación no pueden rechazar la autodeterminación de los demás si desean ser coherentes».
Ignatieff, M. (2003), Guerra virtual: más allá de Kosovo. Barcelona: Paidós Ibérica, 195 p.
En Libia se autorizó por la ONU la adopción de las medidas que fueran necesarias para proteger a los civiles que estuvieran bajo la amenaza de ataque por parte de las fuerzas gubernamentales. La adopción de la Resolución 1973 (2011) del Consejo de Seguridad supuso el ataque por mar y aire de las posiciones del ejército libio por una coalición internacional cuyo mando pasó finalmente a la OTAN.
¿En qué se diferencia el caso de Siria?
